Al termine di uno studio approfondito, della trattazione di migliaia di quesiti tecnici inerenti le attività extraprofessionali dei pubblici dipendenti e a seguito di confronti diretti con le problematiche evidenziate dai dipendenti stessi, è utile elencare di seguito un elenco delle maggiori incognite e complicazioni che gravitano attorno alle attività extra, ai secondi lavori.
Problematiche spesso connesse alla poca trasparenza nel settore, a normative fin troppo generiche che apportano quozienti indecifrati di casi similari trattati in maniera diversa da ufficio a ufficio, nonché incognite tecniche connesse allo sviluppo attuativo delle attività e alla poca cognizione che elargiscono le stesse amministrazioni nel rendere edotti i dipendenti delle normative di settore e delle modalità di regolarizzazione. Queste problematiche sommate, con numeri di portata realmente gravosa che nessuno vuole considerare, formano la ragnatela del lavoro sommerso scaturito dalla sempre più emergente necessità dei dipendenti di avere un reddito alternativo non come hobby, ma bensì per concrete necessità familiari connesse all’evoluzione generazionale e sociale.
Questi punti altro non sono che una sommatoria di problematiche reali emerse nel confronto con i dipendenti e che tutt’ora costituiscono la zavorra emblematica che blocca il sistema. Questi punti saranno presto presentati al vaglio di enti istituzionali al fine di trattare in maniera approfondita e (si spera…) sviluppare una volta per tutte i dilemmi scaturiti dal confronto tra dipendenti e amministrazioni per un’evoluzione comune rapportata alla crescita sociale.
1) “Tempistiche di trattazione delle istanze”. “Sarebbe opportuno uniformare al meglio le tempistiche di gestione delle istanze di autorizzazione. Nel decr. 165/01, si parla di 30 giorni, arco temporale che viene puntualmente disatteso con attese che si protraggono anche per mesi. Molte amministrazioni esclamano che i giorni decorrono da quando il Ministero riceve la pratica che spesso si ferma negli uffici territoriali per tempi indeterminati. Sarebbe opportuno uniformare le tempistiche delle amministrazioni e dare un tassativo arco temporale di trattazione agli uffici periferici per l’inoltro al Ministero.
Un’autorizzazione media viene conferita in non meno di 60 giorni. Un limite burocratico inaccettabile nell’era dell’informazione e della posta elettronica certificata.”
2) “Numero limite di prestazioni extraistituzionali annuali: ogni amministrazione impone un limite del tutto discrezionale e non basato su normative ne tantomeno su congrue e razionali basi connesse al buon senso e al controllo dei singoli casi. Sarebbe opportuno segnalare un limite chiaro di prestazioni esercitabili e con la specifica chiara che le stesse possano essere tramutate anche in prestazioni orarie.
Molte amministrazioni, in via discrezionale autorizzano fino a 30 prestazioni extra annuali senza valutare i casi. Uniformare 30 prestazioni annuali per tutti, in considerazione delle diverse mansioni esercitate dai dipendenti nella propria amministrazione e soprattutto delle esigenze del singolo, appare un orientamento troppo riduttivo anche considerando le normative di settore che si discostano da tale orientamento puramente discrezionale. Difatti il lavoro occasionale cosi come disciplinato dalle normative vigenti prevede una soglia di 30 prestazioni annuali per singolo committente”
3) “Limite annuale di remunerazione: offrire un limite congruo di prestazioni annuali (inteso come numero) appare ovvio affinchè l’attività extra non vada a gravare eccessivamente sul rendimento del dipendente.
Ma il limite discrezionale di euro 5000 lordi di remunerazione per la somma delle prestazioni annuali che molte amministrazioni, in via del tutto discrezionale, pongono come limite, appare eccessivamente illogica. Difatti il semplice “percepire remunerazione” non comporta certamente onere psico-fisico per il dipendente. Anzi, ne migliora le qualità morali ed economiche. Esistono soggetti che per la loro specializzazione, potrebbero esercitare cinque prestazioni extra annuali del tutto occasionali e senza gravame per l’attività istituzionale e percepire 3.000 euro per singola prestazione in relazione alla propria specializzazione e competenza. Quindi una più corposa remunerazione a fronte di attività, prestazioni e gravami del tutto marginali.
A tal proposito, sarebbe pertanto utile specificare adeguatamente i limiti, contando che il margine di remunerazione non appare un requisito tale da radicare basamenti di eccessivi oneri a carico del dipendente. Appare chiaro che “il semplice percepire remunerazione” non comporta gravame psico-fisico in carico al dipendente. A tal proposito solo un eccessivo numero di prestazioni può comportare una simile contingenza. Da evidenziare inoltre che la reale normativa vigente inerente il lavoro autonomo occasionale prevede 5000 euro lordi intesi “per singolo committente”.
4) Competenza delle amministrazioni e rapporto con i dipendenti: Solo alcune amministrazioni hanno emesso circolari esplicative. Ma queste sono comunque molto generiche e carenti di vere modalità attuative del regime autorizzatorio contrapposto ai regimi fiscali consentiti, casistiche di settore e limitazioni chiare ed esplicite. Sarebbe opportuna una maggiore informazione in merito, delle guide complete chiare e trasparenti per evitare il sommerso.
I reclami per inottemperanze e irregolarità delle amministrazioni nella trattazione delle istanze, compresi ritardi e negligenze, non vengono spesso esposti dai dipendenti all’ufficio ispettorato istituito presso il Dipartimento Funzione Pubblica per paura di ripercussioni. Statisticamente il dipendente, a seguito di espresse problematiche, esercita comunque l’attività nel sommerso, ragion per cui sarebbe utile una presa di posizione più trasparente e maggiore competenza da parte degli enti preposti al rilascio dei nulla-osta.”
5) Chiarezza e trasparenza delle normative: normative poco chiare e contrapposizione tra il vecchio ordinamento e le nuove disposizioni. I dipendenti lamentano che il regime autorizzatorio presenta chiare divergenze in considerazione del soggetto preposto alla trattazione. Ciò è dovuto al fatto che l’ordinamento di settore di tutte le amministrazioni vieta ogni attività extra a priori. Il decr. 165/2001 in linea generica presenta un’apertura in tal senso previa autorizzazione. Ma il riferimento delle amministrazioni permane il regolamento storico basato per tutti sul d.p.r. n. 3 del 1957 che viene prontamente indicato in ogni forma di orientamento o diniego. Questa congiuntura presuppone il fatto che l’amministrazione non sbaglia ne a conferire un’autorizzazione ne a negarla. Chiaramente, spesso per non sbagliare, la bilancia flette inesorabilmente verso il diniego.
Sarebbe opportuno uniformare un nuovo ordinamento UNICO che non contrapponga due norme che sono al momento totalmente opposte creando difficoltà attuative, ma fornisca un univoco orientamento di settore rivolto in un’unica direzione evitando prese di posizione radicate unicamente sulla discrezionalità e sull’arbitrarietà del singolo soggetto preposto alla trattazione del nulla-osta.
6) Dettaglio chiaro dei conflitti di interesse. Questa frase è troppo abusata senza criterio. Viene elargita in base alla pura discrezione di un capo ufficio sul sentimento arbitrario. Servirebbe una chiara esposizione anche in relazione ai cosiddetti motivi di opportunità connessi all’esposizione al pubblico. Tutte fattispecie totalmente lasciate alla pura discrezionalità di un soggetto che rilascia i nulla osta, con la conseguenza dell’emersione di risultanze dissimili per casistiche dagli elementi tecnici pressoché identici.
7) Valutazione concreta degli aspetti del singolo. Valutazione degli aspetti familiari del singolo, delle contingenze che spingono un dipendente a dover cercare obbligatoriamente una rendita o un reddito alternativo. Una voce da sempre inascoltata ma che al momento costituisce una contingenza reale degli aspetti sociali più imponenti. Non vengono minimamente prese in considerazione le effettive contingenze che obbligano un dipendente a cercare un reddito alternativo. Viene valutata freddamente solo l’istanza di autorizzazione senza prendere in considerazione le effettive problematiche del singolo. Una fattispecie che apre le porte al lavoro sommerso.
8) Condizioni di precariato: coloro che hanno dei contratti a tempo determinato o comunque part-time con orario superiore al 50%, sono comunque sottoposti al regime delle incompatibilità con uno stipendio ridotto spesso non idoneo ad un buon tenore di vita. Anche per questi soggetti hanno valenza le medesime limitazioni di tutti gli altri dipendenti che hanno orario full-time, senza un’uniformità di giudizio relazionato al tenore di vita e alle esigenze del singolo.
9) Impresa familiare: art. 230 bis del cod. civile. Totale carenza di dettagli attuativi inerenti i processi autorizzatori. Nei casi in cui l’attività di aiuto o collaborazione in attività familiari non sia continuativa, non si configura giuridicamente la fattispecie di impresa familiare prevista dalla legge. La legge stessa lo dispone chiaramente. Nella maggioranza dei casi, tra l’altro, trattasi di attività gratuita, senza vincoli e con pura occasionalità. Non essendo retribuita rientra tra le attività non soggette ad autorizzazione come nelle previsioni dell’art. 53 del decr. 165/01. Eppure le istanze vengono soventemente respinte senza valutazione delle singolarità anche in contesti in cui la fattispecie giuridica di “impresa familiare” non si configura.
10) Fondi agricoli a conduzione familiare. Le autorizzazioni vengono elargite con un limite di introiti di 7.000 euro lordi annuali. Nelle autorizzazioni non vengono considerate le spese di gestione (acquisto dei mezzi, relativa gestione e manutenzione annuale, nonché spese per braccianti soggetti esterni che vengono impiegati nei periodi di raccolto). E’ chiaro che il limite imposto dalle amministrazioni sia un limite non radicato sull’oggettività delle casistiche. L’introito totale di 7000 euro annui per un utente corrisponde ad un guadagno effettivo più che dimezzato. Di conseguenza per ottenere un guadagno minimo di appena 7.000 euro effettivi annui (commisurati ai rapporti di fondo agricolo a conduzione familiare) sono necessari introiti e fatturati molto maggiori considerando le spese gestionali.”
Pertanto i tetti valutativi non dovrebbero essere radicati su semplici condizionamenti numerici senza effettivo riscontro realistico, ma su contingenze reali che contraddistinguano le basi di un’attività anche occasionale in questo settore.
11) Forti divergenze normative: nei casi in cui un dipendente richieda la possibilità di esercitare attività occasionali a favore di privati, viene negato il nulla osta in relazione al regolamento (d.p.r. n. 3 del 1957 e conseguenti e similari regolamenti delle amministrazioni) considerando anche la poca circoscrivibilità.
A tal proposito sarebbe utile emanare una direttiva trasparente sulle modalità attuative, mentre spesso sopraggiungono dinieghi senza offrire disposizioni in merito. Utile sarebbe proporre delle alternative del tipo: dare un limite con tanto di autocertificazione, e se il dipendente non ottempera alle limitazioni imposte, ne paga le conseguenze. Una delle possibili risoluzioni alternative al diniego perenne che aprirebbero le porte all’emersione delle attività da sempre sommerse.
12) Committenti compatibili: in considerazione dell’alta divergenza tra le normative, se il regolamento primario vieta attività rese a favore di privati, di società aventi scopo di lucro o comunque attività privatistiche con connotazioni autonome, e la nuova normativa prevede genericamente il via libera alle attività previa autorizzazione. Alla luce di questa contrapposizione, quali sono i committenti compatibili e soprattutto quali le attività, in considerazione del fatto che la vecchia normativa vieta praticamente ogni strada e la nuova non specifica nulla in merito?
Serve una direttiva trasparente e soprattutto concreta.
13) Reiterazione del processo autorizzatorio. E’ in voga la consuetudine che la medesima autorizzazione con specifici ed idonei requisiti tecnici di occasionalità connessi ad un’attività extra, venga concessa nel primo anno e non concessa nell’anno successivo, segnalando il fatto che reiterando l’istanza si perdono i requisiti di occasionalità. Sarebbe utile fornire alle amministrazioni nozioni tecniche e specifiche su questo fattore, considerando il fatto che giuridicamente un’attività con specifici requisiti tecnici di occasionalità non connessi ad un ciclo produttivo fisso e continuativo del committente non presuppongono attività continuativa anche se l’esercizio dell’attività occasionale viene continuata l’anno successivo. Giuridicamente i requisiti di occasionalità permangono a tutti gli effetti.
14) Dinieghi determinati da elementi astratti. Gli eventuali dinieghi di autorizzazioni, dovrebbero essere determinati da specifici elementi probatori connessi anche alla dichiarazione dell’istante, e non da elementi astratti ed ipotetici su eventuali elementi difformi da quanto dichiarato. In tal caso sarebbe utile definire un iniziale avvertimento nell’istanza ammonendo il dichiarante che autocertifica gli elementi attuativi dell’attività. Al contrario molto spesso i dinieghi sono radicati sulla base di astratte eventualità che il dipendente possa non seguire le regole o le limitazioni imposte, fattore invece connesso alla sua propria responsabilità. A tal proposito, quindi, invece di negare a priori le autorizzazioni per evitare eventuali sregolatezze del tutto ipotetiche, sarebbe utile dare al dipendente la facoltà di autocertificare gli elementi attuativi dell’attività con piena responsabilità soggettiva qualora gli stessi non siano eseguiti entro i termini della dichiarazione.
Medesimo fattore deve essere valutato in relazione alla possibilità di utilizzare la partita iva per attività occasionali.
Studio di: Massimiliano Acerra.
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01/09/2013