Quest’anno, per la prima volta, la Corte dei conti ha “parificato” i rendiconti delle regioni ad autonomia ordinaria, una procedura che, già propria dello Stato, era già stata prevista negli statuti delle regioni ad autonomia differenziata.
La “novità”, che chiude il ciclo annuale dei controlli intestati alla Corte dei conti, è stata voluta dal decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174, Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali convertito con modificazioni dalla L. 7 dicembre 2012, n. 213 nell’ambito di un complesso di norme il cui scopo dichiarato è quello di “rafforzare il coordinamento della finanza pubblica, in particolare tra i livelli di governo statale e regionale, e di garantire il rispetto dei vincoli finanziari derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea”.
Controlli nel segno dell’autonomia. Infatti il Parlamento ha voluto impegnare in queste attività, dirette essenzialmente a verifiche di legittimità e regolarità contabile, la Magistratura cui tradizionalmente queste funzioni sono attribuite e alla quale in Costituzione è assicurato il massimo di indipendenza, anche nell’esercizio del controllo, come precisato dall’art. 100, terzo comma, Cost.. Non istituzione “dello Stato persona”, ma “della Repubblica”, come fu subito precisato all’indomani della emanazione della Carta costituzionale, dallo stesso Presidente della Commissione che l’aveva redatta, Meuccio Ruini, che in tal mondo precisava il significato della funzione “ausiliaria” indicata nella rubrica della Sezione Terza del Titolo Terzo, che sulle prime era stata ritenuta equivoca (come se ausiliare significasse servente), e che successivamente la dottrina e la giurisprudenza della Corte costituzionale avrebbero sottolineato essere una peculiare forma di garanzia svolta nell’interesse obiettivo dell’intera comunità. Come si legge nella sentenza n. 60 dell’8 aprile di quest’anno nella quale la Consulta afferma che “alla Corte dei conti è attribuito il controllo sull’equilibrio economico-finanziario del complesso delle Amministrazioni pubbliche a tutela dell’unità economica della Repubblica, in riferimento a parametri costituzionali (art. 81, 119 e 120 Cost.) e ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea (artt. 11 e 117, primo comma Cost.): equilibrio e vincoli che trovano generale presidio nel sindacato della Corte dei conti quale magistratura neutrale e indipendente, garante imparziale dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico”.
E proprio nel contesto europeo è richiesto agli stati membri il rispetto di puntuali regole di bilancio, attraverso la garanzia della attendibilità dei dati di bilancio di tutte le Amministrazioni pubbliche.
Salvatore SfrecolaIl ruolo assegnato alla Corte si colloca, infatti, all’interno di una visione unitaria della finanza pubblica, finalizzato a garantire l’effettiva tutela degli equilibri economico-finanziari complessivi, l’osservanza degli obiettivi posti dal Patto di stabilità interno, la sostenibilità dell’indebitamento e, più in generale, la regolarità e l’efficienza della gestione, laddove il previgente sistema dei controlli sulla finanza territoriale era stato travolto negli anni 1997 – 2001, in parte perché incompatibile con l’autonomia regionale (i Commissariati del Governo), in parte perché incideva sull’autonomia degli enti locali (i Comitati regionali di controllo). Travolti senza che contestualmente fossero individuate altre forme di garanzia della legittimità dell’azione amministrativa e di regolarità dei conti, quei controlli hanno lasciato un vuoto che non poteva essere mantenuto oltre. Per cui il ricorso ad un provvedimento normativo d’urgenza quando, anche in conseguenza di illeciti intollerabili per la buona immagine della politica e delle istituzioni, il Governo con il concorso del Parlamento ha individuato nella Corte dei conti l’Istituzione capace di assicurare il rafforzamento delle garanzie sulla gestione dei bilanci pubblici in un contesto di azioni procedimentalizzate per assicurare un costante dialogo istruttorio tra la magistratura e gli enti controllati.
Nel quadro delineato dal decreto n. 174/2012 rileva, in particolare, l’esigenza di incrementare la circolazione delle informazioni utili al coordinamento tra i livelli di governo statale e regionale e di assicurare il rispetto dei vincoli finanziari derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea. Pertanto, l’art. 1, comma 2, ha previsto che le Sezioni regionali di controllo trasmettano ai Consigli regionali, ogni sei mesi, ”una relazione sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle leggi regionali approvate nel semestre precedente e sulle tecniche di quantificazione degli oneri”. Una relazione che deve essere rimessa, altresì, “alla Presidenza del Consiglio dei ministri e al Ministero dell’economia e delle finanze per le determinazioni di competenza”.
La norma estende alle regioni un istituto da tempo presente nella legislazione statale (dove i referti sono quadrimestrali) a fini di coordinamento della finanza pubblica e del rispetto dell’equilibrio della spesa per dare maggiore effettività al principio della copertura finanziaria e di pareggio del bilancio, come sancito dalla riforma costituzionale dell’art. 81 e dal richiamo agli artt. 97 e 119 Cost. a fini del rispetto dell’equilibrio dei bilanci e della sostenibilità del debito pubblico. In tal modo si afferma il principio che gli enti regionali concorrono alla salvaguardia della stabilità finanziaria dell’intero settore pubblico ed al perseguimento degli obiettivi nazionali che rinvengono la loro origine in vincoli comunitari che, per loro natura, i livelli territoriali sub-statali non sono in grado di contrattare.
Il legislatore nazionale ha voluto, in sostanza, perseguire soprattutto l’obiettivo di “arricchire il patrimonio conoscitivo” dei Consigli regionali su un tema, quello della copertura finanziaria e delle tecniche di quantificazione degli oneri previsti dalle leggi regionali, ad “elevato tasso di tecnicismo finanziario-contabile”.
Nella prospettiva dell’armonizzazione dei sistemi contabili, finalizzata a rendere possibile un più coerente sistema di finanza pubblica, nel quale l’attività di programmazione di tutti gli enti territoriali sia diretta ad una comune determinazione degli obiettivi economici e finanziari che, assunti a livello europeo, si traducono all’interno in una condivisa regolamentazione del Patto di stabilità interno, le Regioni sono chiamate ad adeguare il proprio ordinamento ai principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica in attuazione dell’art. 81 Cost., contenuti nella legge “rinforzata” 24 dicembre 2012, n. 243, recante norme fondamentali relative alla legge di bilancio e criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle Pubbliche amministrazioni.
Al riguardo le Sezioni Riunite della Corte dei conti hanno osservato che benché l’applicazione della nuova disciplina sancita dagli artt. 81, 97 e 119 Cost. sia rinviata all’esercizio finanziario 2014 – al pari di quella concernente l’equilibrio dei bilanci ed il ricorso all’indebitamento delle Regioni e degli enti locali, che risulta applicabile a regime, ai sensi del disposto di cui all’articolo 21, comma 3, della legge n. 243/2012, non prima dell’esercizio 2016 – “deve ritenersi che taluni principi della riforma riguardanti il principio di copertura finanziaria, implicitamente anticipati dalla legge di contabilità e finanza pubblica n. 196 del 2009, siano già vincolanti per la legislazione regionale comportante nuovi o maggiori oneri finanziari”.
Tali principi di coordinamento finanziario sono riassunti nelle disposizioni contenute all’art. 19 della legge n. 196/2009, a tenore del quale “le leggi e i provvedimenti che comportano oneri, anche sotto forma di minori entrate, a carico dei bilanci delle amministrazioni pubbliche devono contenere la previsione dell’onere stesso e l’indicazione della copertura finanziaria riferita ai relativi bilanci, annuali e pluriennali”.
Nel contesto del rafforzamento del ruolo della Corte dei conti il decreto n. 174/2012 prevede controlli e verifiche di legittimità e di regolarità contabile sui bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi delle regioni per la verifica del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno, dell’osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall’articolo 119, sesto comma, della Costituzione, della sostenibilità dell’indebitamento e dell’assenza di irregolarità suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri economico-finanziari degli enti.
A completamento delle suddette verifiche le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti accertano altresì che i rendiconti delle regioni tengano conto anche delle partecipazioni in società controllate e alle quali è affidata la gestione di servizi pubblici per la collettività regionale e di servizi strumentali alla regione, nonché dei risultati definitivi della gestione degli enti del Servizio sanitario nazionale, per i quali resta fermo quanto previsto dall’articolo 2, comma 2-sexies, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, dall’articolo 2, comma 12, della legge 28 dicembre 1995, n. 549, e dall’articolo 32 della legge 27 dicembre 1997, n. 449.
Dette verifiche sono estese, altresì, agli enti che compongono il Servizio sanitario nazionale.
Il rafforzamento del ruolo della Corte dei conti induce ad un certo ottimismo nella lotta agli sprechi ed alla corruzione, anche se l’attività dei giudici contabili a volte si rivela improba, considerato che poco più di 400 magistrati sono chiamati a garantire legalità e regolarità contabile di un complesso di apparati amministrativi articolati in oltre 20 ministeri, 20 regioni, più di 100 province ed oltre 8.000 comuni.
di Salvatore Sfrecola[1]
[1] Presidente della Sezione di controllo della Corte dei conti per la Regione Umbria.
1 Settembre 2013