Il terrorismo contemporaneo sorge negli Anni Sessanta del secolo scorso con quattro decenni di anticipo rispetto ai drammatici attentati verificatisi a New York e Washington l’11 settembre del 2001 ad opera di al-Qaida. Sin dal suo nascere, il terrorismo contemporaneo si manifesta come interno o come internazionale.
Ed è il terrorismo di stampo internazionale che nel corso di quei quarant’anni colpisce in oltre un terzo dei casi cittadini, beni ed interessi statunitensi, ancorché quasi esclusivamente all’estero.[1]
In quel periodo, contrariamente all’esperienza europea, lieve è negli Stati Uniti l’incidenza del terrorismo interno, che per definizione coinvolge cittadini e territorio di un singolo Stato, mentre quello internazionale coinvolge cittadini o territorio di due o più Stati.
Con la consapevolezza di costituire un bersaglio primario del terrorismo internazionale di varia provenienza, contemporaneamente vagliato quale minaccia alla sicurezza nazionale, gli Stati Uniti adottarono tra il 1960 e il 2000 una definizione del terrorismo e una serie di misure miranti a contrastare prevalentemente la fattispecie internazionale del fenomeno terroristico.
A tutt’oggi questa rimane la definizione basilare attribuita al terrorismo dalla legge federale degli Stati Uniti: Il termine “terrorismo” significa violenza premeditata e politicamente motivata, perpetrata contro obiettivi non combattenti da gruppi subnazionali [ossia non statali] o agenti clandestini.[2]
In dottrina ed anche nella prassi, cinque sono le categorie di contromisure sviluppate nel quarantennio che precede i tragici fatti dell’11 settembre 2001.[3] Possono essere così sintetizzate:
(1) Le iniziative e gli impegni diplomatici, che includono trattati, convenzioni, formazione antiterrorismo a favore di Stati esteri, pubblica informazione, dichiarazioni di principio e incentivi economici.
(2) La coercizione, che abbraccia, da un lato, sanzioni politiche ed economiche nei confronti di Stati e organizzazioni direttamente o indirettamente responsabili di atti preparatori e aggressioni terroristiche e, dall’altro lato, interventi e incursioni delle forze armate.
(3) L’assegnazione di personale e lo svolgimento di operazioni all’estero, che riguardano la sicurezza di rappresentanze e installazioni, funzioni di collegamento con le autorità straniere, compiti d’intelligence e gestione di crisi.
(4) Le norme di diritto penale interno, che spaziano dalla regolamentazione dell’immigrazione all’aggiornamento delle leggi penali sostanziali e procedurali.
(5) Le misure di sicurezza interna, la cui applicabilità si estende dall’aviazione civile alle infrastrutture critiche.
Malauguratamente, la graduale adozione di queste contromisure nello spazio di quarant’anni non è stata sufficiente per prevenire la tragedia dell’11 settembre 2001.
Vari fattori hanno, infatti, contribuito al suo verificarsi.[4]
Sotto l’aspetto istituzionale risaltano il tradizionale ridimensionamento del sistema di sicurezza nazionale a seguito di ogni conflitto, Guerra Fredda inclusa; il lento adattamento a nuovi rischi e minacce non convenzionali; il rilassamento psicologico generato dalla eccezionalità degli attacchi terroristici transnazionali sul territorio statunitense, eccezionalità accompagnata da successi nel frustrare disegni terroristici in ambito nazionale; e il sistema di guarentigie sostanziali e procedurali previste dalla Costituzione Federale e da quelle statali nei confronti dei propri cittadini e dei residenti stranieri.[5]
Sotto l’aspetto dei sequestri aerei, va notato che l’ultimo verificatosi negli Stati Uniti ai danni dell’aviazione civile risaliva al 1986. Inoltre, tutti quelli precedenti in territorio statunitense erano stati motivati da fini ricattatori o di cambiamento di rotta e destinazione senza intenti d’impiego aggressivo dell’aeromobile e tanto meno di volontà suicida, così contribuendo al falso senso di sicurezza particolarmente nel settore aereo. Nella sfera della sorveglianza aeroportuale contemporaneamente imprudente è stato l’affidamento di compiti di controllo a personale dipendente delle linee aeree insufficientemente addestrato e/o motivato.
Sotto l’aspetto della prevenzione sono annoverabili ulteriori fattori: la scarsa enfasi delle forze di polizia sulla lotta al terrorismo rispetto ai reati di natura non politica;[6] l’assenza di sufficiente attenzione anti-terroristica da parte del personale addetto al controllo delle frontiere; la perplessità del dicastero della Difesa riguardante il proprio ruolo anti-terroristico; il sistema di rilascio di visti inadeguato alle nuove esigenze di sicurezza da parte del dicastero degli Esteri; il complicato sistema di sicurezza adottato dall’ente dell’aviazione civile; la farraginosa interazione, inclusi protocolli datati, tra quell’ente e il comando militare per la protezione dello spazio aereo, entrambi impreparati per questa modalità di aggressione.
Vanno aggiunte carenze organizzativo-operative della Intelligence Community: la scarsa disponibilità di personale specializzato, particolarmente nella conoscenza di determinati idiomi stranieri d’interesse anti-terroristico; l’insufficiente coordinamento, in particolare tra la Central Intelligence Agency (CIA) e il Federal Bureau of Investigation (FBI), la prima unicamente ente di intelligence e il secondo prevalentemente ente di polizia, quindi con diverse impostazioni professionali; l’inadeguato collegamento con i servizi di Paesi alleati o amici, aspetto fortemente connesso alla limitata condivisione delle informazioni raccolte e valutate dai vari servizi e, in notevole misura, dovuto all’ossessione di proteggere fonti e metodi di raccolta; la raccolta non sufficientemente esauriente e tempestiva di notizie utili; l’eccessivo affidamento sugli strumenti tecnologici di raccolta, poco idonei da soli per far fronte alle strutture e metodiche clandestine tipiche del terrorismo; e valutazioni o analisi imprecise delle informazioni disponibili a cui ha sicuramente contribuito l’impossibilità materiale di correlare e vagliare in tempo utile la massa d’informazioni frammentarie pervenute per il tramite di diversi canali.
L’esperienza maturata quel fatale giorno di settembre del 2001 ha prodotto, o quantomeno accelerato, il rinforzamento del sistema di sicurezza e d’intelligence. Lo si evince da provvedimenti quali la tempestiva legge dello stesso anno sugli strumenti per l’intercettazione e la prevenzione del terrorismo (Uniting and Strengthening America by Providing Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act, legge più nota come USA Patriot Act), la legge del 2002 sulla sicurezza interna (Homeland Security Act) e la legge del 2004 sulla riforma dell’intelligence e la prevenzione del terrorismo (Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act).
Gli aspetti salienti riguardanti il complesso delle predette leggi di riforma e di aggiornamento – compresi i relativi emendamenti e direttive – includono:
(1) L’applicazione al terrorismo delle pre-esistenti misure intese a indagare e contrastare la criminalità organizzata e il traffico di stupefacenti.
(2) La creazione del dicastero della sicurezza interna o, letteralmente, “patria” (Department of Homeland Security – DHS), il quale abbraccia 22 enti federali[7] – in gran parte già esistenti e precedentemente facenti capo ad altri dicasteri – al fine di armonizzare risorse e funzioni attinenti alla sicurezza, incluso il contrasto al terrorismo, in un organico contesto federale, statale e locale.
(3) L’ampliamento del numero dei servizi che compongono la Intelligence Community da 13 a 16.[8]
(4) La nomina di un direttore nazionale dell’intelligence (Director of National Intelligence – DNI) con poteri di direzione, supervisione e gestione dell’intera Intelligence Community.
(5) L’inserimento nell’Ufficio del DNI di un National Counterterrorism Center per unificare e coordinare la pianificazione delle operazioni di intelligence per il contrasto al terrorismo.
(6) L’incremento sul territorio nazionale di squadre investigative interforze per l’anti-terrorismo (Joint Terrorism Task Forces) dirette dal FBI e composte da elementi federali, statali e locali.
(7) L’introduzione e ampliamento a livello statale ed urbano di centri di aggregamento (Fusion Centers) protesi, con sostegno federale, alla condivisione di informazioni utili per contrastare il terrorismo.
La condivisione delle informazioni è stata oggetto di notevole cura. Nell’ottobre del 2007 la Casa Bianca, quindi il Presidente degli Stati Uniti, ha enunciato la National Strategy for Information Sharing, seguita da simili iniziative al livello di dicasteri ed enti, fra cui FBI, DHS e Intelligence Community.
La predetta strategia nazionale per la condivisione delle informazioni poggia su quattro “pilastri” o componenti: (1) livello federale, (2) governi statali (i 50 Stati dell’Unione), locali e tribali[9], (3) settore privato e (4) Stati alleati o comunque amici.
Fra le misure che hanno accompagnato il contrasto al terrorismo a seguito dell’11 settembre e che hanno sollevato sia critiche tecnico-giuridiche sia polemiche, vanno ricordate le tecniche d’interrogatorio e gli omicidi mirati nei confronti di terroristi con funzioni di leadership.
Delle tecniche di interrogatorio contestate,[10] la più criticata è stata il waterboarding, ovvero l’annegamento simulato, praticato nei confronti di tre capi primari di al-Qaida e non più utilizzato dopo il 2003.[11] Comunque, secondo una dichiarazione del 2009 dell’allora direttore della CIA, Leon Panetta, basata su un ordine esecutivo del Presidente degli Stati Uniti, gli interrogatori devono seguire unicamente quanto previsto in materia dal pertinente manuale militare, il quale rispecchia le norme del diritto internazionale.[12]
Per quanto riguarda gli omicidi mirati (targeted killings), il governo degli Stati Uniti sostiene di continuare ad essere in stato di conflitto armato con al-Qaida, i talebani ed i gruppi associati a seguito degli attacchi dell’11 settembre 2001 e di poter impiegare forza conforme al diritto inerente all’autodifesa, secondo il diritto internazionale; asserisce che il diritto di autodifesa, come previsto dall’Articolo 51 della Carta delle Nazioni Unite, può includere l’uccisione mirata di persone, quali i capi di alto livello di al-Qaida che pianificano attentati sia dentro che fuori i dichiarati teatri di guerra; e reclama la prerogativa di inseguire unilateralmente bersagli in altri Stati senza il loro consenso preventivo, se tali Stati non sono disposti o sono incapaci di far fronte efficacemente alla minaccia. Il tutto in consonanza con i principi di diritto internazionale riguardanti la necessità e la proporzionalità.
Con riguardo al diritto interno, va notato che già dal 14 settembre 2001 un provvedimento legislativo del Congresso concedeva, sotto forma di risoluzione congiunta delle due Camere, al Presidente degli Stati Uniti l’autorizzazione per l’impiego dello strumento militare (Authorization for the Use of Military Force) specificamente nei confronti delle nazioni, organizzazioni od anche singole persone, che abbiano pianificato, autorizzato o agevolato gli attacchi terroristici dell’11 settembre.[13]
Ferma restando la minaccia posta dal terrorismo di stampo internazionale nei confronti degli Stati Uniti sia prima che dopo l’11 settembre 2001, l’insieme delle misure di contrasto contempla altresì il terrorismo di produzione interna. Negli Stati Uniti quest’ultimo è oggi riconducibile prevalentemente ad alcune matrici che spaziano dal radicalismo islamico – praticato da alcuni cittadini e residenti del Paese stesso – a dottrine pseudo-bibliche che includono impostazioni razziste e da aspirazioni anti-federaliste a mal concepiti fini ambientalisti.
Studi condotti sulla prevenzione del terrorismo a seguito dell’11 settembre 2001 riportano risultati efficaci afferenti la sicurezza interna degli Stati Uniti. Da allora fino a gennaio del 2013 ben 54 attentati terroristici sarebbero stati impediti.[14] Mentre questi risultati costituiscono un buon auspicio, non vanno dimenticati i due sanguinosi attentati di stampo radicale islamico perpetrati nel 2009 negli Stati dell’Arkansas e del Texas e quello in aprile del 2013 commesso a Boston in occasione della maratona.
Nonostante il potenziamento e l’aggiornamento delle misure di sicurezza, l’attuale realtà ci impone di riconoscere, come insegna l’esperienza statunitense, che l’incidenza del terrorismo può essere tenuta sotto controllo ma il fenomeno terroristico non è ancora debellabile.
[1] Per dati statistici vedi United States Department of State, Coordinator for Counterterrorism, Patterns of Global Terrorism 2000, Washington, D.C., 2001 e relazioni annuali precedenti.
[2] 22 United States Code 2656f.
[3] Per una dettagliata panoramica vedi Laura K. Donohue, In the Name of National Security: U.S. Counterterrorist Measures, 1960-2000, International Security Program, Belfer Center for Science and International Affairs, Harvard University, Columbia International Affairs Online, agosto 2001.
[4] Per una descrizione ed analisi approfondita di questi fattori vedi National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States, The 9/11 Commission Report, W.W. Norton & Company, New York, 2004.
[5] Persino l’ente addetto all’intelligence elettronica (National Security Agency – NSA) soggiaceva al divieto, in assenza di specifico mandato, di raccogliere informazioni su cittadini statunitensi o persone straniere presenti nel Paese.
[6] Eccettuato un piccolo elemento del Federal Bureau of Investigation, le altre forze di polizia – federali, statali e locali – si occupavano ben poco di contrasto al terrorismo.
[7] Fra cui: Coast Guard, Secret Service, Customs Service, Federal Emergency Management Agency, Immigration and Naturalization Service, Transportation Security Administration, Federal Protective Service, Office of Domestic Preparedness e Immigration and Customs Enforcement.
[8] Essi sono: (1) Central Intelligence Agency, (2) Defense Intelligence Agency, (3) Army Intelligence, (4) Navy Intelligence, (5) Air Force Intelligence, (6) Marine Corps Intelligence, (7) National Security Agency, (8) National Reconnaissance Office, (9) National Geospatial Intelligence Agency, (10) Bureau of Intelligence and Research, (11) Federal Bureau of Investigation – National Security Branch, (12) Drug Enforcement Administration – Intelligence Division, (13) Department of Homeland Security – Intelligence and Analysis, (14) Department of the Treasury – Terrorism and Financial Intelligence, (15) Department of Energy Intelligence – Office of Intelligence and Counterintelligence e (16) Coast Guard – Intelligence and Criminal Investigations.
[9] Quelli tribali sono le comunità dei Native Americans, già denominati indiani o pellerossa.
[10] Note come enhanced interrogation techniques, il Corriere della Sera del 27 ottobre 2006, citando la rete televisiva statunitense Abc, ne riporta sei: (1) attention grab, (2) attention slap, (3) belly slap, (4) longtime standing, (5) cold cell e (6) waterboarding.
[11] The Editors, National Review, 16 dicembre 2008.
[12] Statement to Employees by Director of the Central Intelligence Agency Leon E. Paetta on the CIA’s Interrogation Policy and Contractors – April 9, 2009.
[13] Per approfondimenti vedi Jonathan Masters, Targeted Killings, Council on Foreign Relations, 8 febbraio 2013 e Giuseppe Pellegrino, Targeted Killings, Webster Press, Padova, 2012.
[14] Come, ad esempio, Jessica Zuckermann, 54th Terror Plot Against the U.S.: Qazi Brothers’ Plot to Attack New York, Issue Brief No. 3813, The Heritage Foundation, 3 gennaio 2013.
Prof. Vittorfranco Pisano
Capo Dipartimento di Scienze Informative per la Sicurezza
U.P. UNINTESS – Università Internazionale di Scienze Sociali
16 maggio 2013